헌법과 지방자치제도, 지방자치제의 본질, 헌법 제117조의 의의

 

1. 헌법과 지방자치제도의 의의

 

지방자치제도란 일정한 지역을 단위로 그 주민이 자신의 책임 하에 자신들이 선출한 기관을 통하여 그 지방사무를 직접 처리하는 것을 말합니다.

 

주민자치와 단체자치를 비교하면 주민자치는 정치적 의미의 지방자치를 말하여 그 이념적 기초는 민주주의입니다. 자치권의 성질을 자연법상 주민의 권리로 보고 있으며 권한을 부여하는 방법으로는 개별적 수권을 통한 권한부여의 형식을 치하고 있으며 지방정부의 형태로는 기관통합주의에 따른 내각제형을 지향하며 국가는 입법적 사법적 감독을 하게 되며 지방스스로 독립세를 징수하여 고유사무와 위임사무를 처리하는 것을 말합니다. 단체자치란 법률적 의미의 지방자치를 말하며 그 이념적 기초는 지방분권사상입니다. 자치권은 단체의 권한을 말하는 것이며 이러한 권한은 포괄적 수권형식으로 부여되며 지방의 정부형태는 권력분립주의에 따른 대통령제형이라고 할 수 있습니다. 국가는 행정적 감독을 주로 하게 되면 지방세는 북가세주의형이며 고유사무와 위임사무를 구분하여 사무를 처리하게 됩니다.

 

 

2. 지방자치제의 본질

 

지방자치권의 본질을 나누는 학설로는 자치고유권설과 자치위임권설이 존재합니다. 자치고유권설은 지방자치권은 국가성립이전의 지역주민의 고유한 권리라고 가정하고 있습니다. 이에 반해 자치위임권설에 따르면 지방자치권은 국가가 승인하는 한도 내에서 행사할 수 있는 권리로 보고 우리 학설의 전반적인 태도라 할 수 있습니다.

 

지방자치권의 법적 성격에 대하여 기본권 보장설과 제도적 보장설이 대립하며 기본권 보장설은 지방자치제도는 국가의 기원과는 다른 것이고 자치권은 기본권의 일종으로 이해합니다. 제도적 보장설은 지방자치제도는 역사적 전통적으로 형성된 제도이고 헌법에 의해 보장된 제도로 이해하며 학설계의 일반적인 시각입니다.

 

지방자치제도의 기능으로는 지역주민의 공동관심사에 대한 자율적 처리의욕을 높여주고 지방주민의 자치능력을 길러줌으로써 민주시민을 양성하는 기능을 합니다. 그리고 주민근거리의 행정을 가능하게 하며 주민의 선거권과 공무담임권을 실현해 주고 지방의 생활환경 수준을 높임으로써 거주 이전의 자유와 평등권을 실질적으로 보장하므로 기본권의 실현과 관계가 있습니다. 지방자치는 정책개발의 시작과 정책결정권을 중앙정부와 지방자치단체에 기능적으로 분산시킴으로써 중앙정부에 대한 기능적 권력통제를 하는 역할도 수행합니다.

 

지방자치와 중앙정부의 관계를 보면 국가의 기능은 지방자치단체의 기능에 대해 보충적이어야 하므로, 국가의 기능은 지방자치 단체의 기능을 뒷받침해 주는 것으로 그쳐야 하지 지방자치제의 기능을 자신의 기능으로 흡수해서는 안되고 이러한 보충의 원리는 국가와 지방자치제의 기능과 의무를 구분 짓는 기능분배의 원리라고도 할 수 있습니다. 헌법이나 법률이 국가나 그 밖의 공공단체의 사무로서 유보하고 있는 것이 아니면 지방자치단체는 모든 사무를 처리할 권한이 있고 지방자치단체는 국가의 개별적 지시나 후견적 감독을 받지 않고 사무에 대해 처리하고 책임을 지게 됩니다.

 

 

3. 현행헌법상의 지방자치제도

 

우리나라 헌법 제117조에서 지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있고 지방자치단체의 종류는 법률로 정한다고 규정하고 있으며 제118조에서 지방자치단체에 의회를 두고 지방의회의 조직 권한 의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정하고 있습니다. 헌법이 직접 규정한 것으로는 자치사무, 재산관리권, 자치에 관한 규정제정권, 지방의회 설치가 있으며 법률로 규정하도록 한 것은 지자체 종류, 지방의회조직 권한 의원선거, 지자체장의 선임방법을 규정하게 하였습니다.

 

지방자치단체의 가장 큰 권한 조례제정권입니다. 조례제정권의 법적 근거는 헌법 제117조이며 지방자치법 제15조는 확인규정이라고 할 수 있습니다. 지방자치법 제15조에 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있습니다. 조례의 법적 성격으로는 지방의회는 법령의 범위 안에서 법령에 저촉되지 않는 한 지방자치단체의 사무에 관한 조례를 정할 수 있으므로 조례는 자치입법의 하나로서 자주법의 성격을 갖습니다. 조례에는 법령우위의 원칙이 적용되는데 법령보다 생활보호의 대상을 확대하는 조례는 생활보호법에 반하지 않으나 상위법령보다 더 높은 수준의 자동차등록기준을 정하는 것은 상위법령에 반한다고 판시한적 있습니다. 그리고 기초자치단체의 조례는 광역자치단체의 조례를 위반해서는 안 됩니다. 조례에 대한 법령의 위임은 구체적으로 범위를 정할 필요가 없으며 포괄적인 것으로 족하나 법률이 형벌법규를 위임하는 경우에는 구체적으로 조례에 위임하여야 합니다.

 

조례의 규율하는 범위는 국가의 사무를 제외한 모든 사무는 법률의 수권이나 위임이 없을지라도 법령에 위배되지 아니하는 한 조례로 규정할 수 있습니다. 하지만 조례로 법률의 위임 없이 국민의 권리를 제한하고 의무벌칙을 부과할 수 없습니다.

 

조례제정권의 한계로 지방자치단체는 지방자치단체사무인 자치사무와 단체위임사무에 관한 조례를 제정할 수 있습니다. 그러나 기관위임사무는 국가 또는 다른 지방자치단체가 지방자치단체의 장에게 위임하는 사무이고 이때 지방자치단체의 장은 하급행정기관으로서 국가나 상급지방자치단체의 직접적인 지휘와 감독을 받기 때문에 기관위임사무는 지방자치단체가 자치적으로 처리할 수 있는 사무가 아니므로 자치법규인 조례로 기관위임사무를 정할 수 없게 됩니다. 그러나 법령에서 기관위임사무에 관한 사항을 조례에 위임한 경우에 한해 조례로 기관위임사무를 정할 수 있습니다. 그리고 법률이 일정한 기준과 유형을 제시하고 있는 경우 법률보다 가중된 기준을 추가하여 기본권을 제한하는 조례는 위법입니다.